Η Ευρωπαία Εισαγγελέας, Λάουρα Κοβέσι – Πηγή: Dennis Lomme, EP  © European Union 2025

Ασυμφωνία με το ευρωπαϊκό δίκαιο;

Τον περασμένο Οκτώβριο η Ευρωπαία Εισαγγελέας Λάουρα Κοβέσι επανέλαβε τη δυσαρέσκεια της EPPO για τα εμπόδια που συνάντησε στην Ελλάδα, ενώ πραγματοποίησε μία τοποθέτηση που αναδεικνύει το χάσμα στην προσέγγιση της απόδοσης ποινικών υπουργικών ευθυνών εντός Ευρώπης: «Το Άρθρο 86 αντίκειται στην Ευρωπαϊκή Νομοθεσία, τις δυσκολίες του αντιμετωπίσαμε στα Τέμπη και τον ΟΠΕΚΕΠΕ. Για να μην συμβεί και πάλι αυτό, θα πρέπει να αλλάξει το Σύνταγμα».

Μπορεί στην πραγματικότητα η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να παρακάμψει στις υποθέσεις που ερευνά το Σύνταγμα; «Δεν θα συμφωνήσω με όσους, ευτυχώς είναι λίγοι, δέχονται ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία μπορεί να παρακάμψει στις υποθέσεις που ερευνά, τις επιταγές του Άρθρου 86», δηλώνει ο Αθανάσιος Ξηρός, Αναπληρωτής Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στη Στρατιωτική Σχολή Ευελπίδων, ο οποίος έχει στο παρελθόν διατελέσει Γενικός Γραμματέας των Υπουργείων Δικαιοσύνης και Εσωτερικών. Μεταξύ των συνταγματολόγων που συμφωνούν με την παραπάνω θέση, είναι και ο κ. Καϊδατζής που σημειώνει πως δεν υπάρχει σαφής αντίθεση της εθνικής νομοθεσίας με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Αλλά και ο Ευ. Βενιζέλος έχει δηλώσει πως στον κανονισμό της EPPO υπερισχύει το εθνικό δίκαιο στην περίπτωση της ποινικής ευθύνης υπουργών, προσθέτοντας, όμως, ότι υπάρχει η ανάγκη το Άρθρο 86 να εφαρμοστεί και να διαμορφωθεί «σύμφωνα με την απαίτηση της κοινωνίας για θεσμική αξιοπιστία και διαφάνεια». 

Απευθύναμε ερώτημα στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία για αυτήν την «ασυμβατότητα» ελληνικής και ευρωπαϊκής νομοθεσίας, αλλά και το εάν η EPPO έχει παρέμβει σε άλλα κράτη-μέλη για τον ίδιο λόγο. Στην απάντησή της προς το MIIR και την ΕφΣυν, η EPPO αναφέρει ότι «είναι αρμόδια για τη διερεύνηση και τη δίωξη όλων των ποινικών αδικημάτων που ζημιώνουν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, ανεξάρτητα από το ποιος είναι ο φερόμενος ως δράστης ή δράστες. Οι Συνθήκες της ΕΕ και ο κανονισμός της EPPO δεν προβλέπουν καμία εξαίρεση όσον αφορά την προσωπική ή επαγγελματική ιδιότητα των παραβατών. Οποιοσδήποτε εθνικός νόμος που εξαιρεί ορισμένα πρόσωπα από τον έλεγχο των εισαγγελικών αρχών είναι, κατά την άποψή μας, αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης. Όπως στην περίπτωση της Ελλάδας, έχουμε επισημάνει καταστάσεις αυτού του είδους στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να τις αξιολογήσει».  

Αποκαλυπτική η επιστολή της Ευρωπαίας Εισαγγελέως προς την Κομισιόν

Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία επιβεβαίωσε στο MIIR & την ΕφΣυν πως είχε υποβάλει τον Ιανουάριο του 2024 σχετική αναφορά στην Κομισιόν και τον επίτροπο Δικαιοσύνης Ντιντιέ Ρέιντερς, αλλά και πως έλαβε απαντητική επιστολή. Κατόπιν υποβολής αιτήματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία (FOI), λάβαμε από την EPPO αντίγραφα της σχετικής επικοινωνίας, την οποία και δημοσιεύουμε σήμερα αποκλειστικά. 

Η επιστολή της Λάουρα Κοβέσι (10/1/2024) φαίνεται πως αποτελεί συνέχεια μιας αλληλογραφίας μεταξύ της Ευρωπαίας Εισαγγελέως και της Κομισιόν σχετικά με τους νομικούς περιορισμούς που αντιμετωπίζει η EPPO κατά την άσκηση των καθηκόντων της, στην οποία φαίνεται ότι η κα. Κοβέσι, έχει ξαναθέσει το θέμα της Ελλάδας. Μάλιστα, ενώ στην επιστολή αναφέρεται σε άλλα επτά κράτη -Βέλγιο, Γαλλία, Εσθονία, Ιταλία, Ολλανδία, Ρουμανία, Φινλανδία- που, όπως γράφει, προβλέπουν «εξαιρέσεις ή ειδική μεταχείριση για διαφορετικές κατηγορίες προσώπων», αποφασίζει να παραθέσει πρώτα τα προβλήματα που έχουν προκύψει κατά τη διερεύνηση του εγκλήματος των Τεμπών στην Ελλάδα: 

«Θα ήθελα να επανέλθω στις προηγούμενες επιστολές μας σχετικά με το νομικό περιβάλλον στο οποίο λειτουργεί η EPPO στα συμμετέχοντα κράτη μέλη από τον Ιούνιο του 2021, για να σας ενημερώσω σχετικά με πρόσθετα ζητήματα που προέκυψαν σε διάφορα συμμετέχοντα κράτη μέλη, ξεκινώντας από την Ελλάδα. 

Όπως πιθανώς γνωρίζετε, η EPPO έχει διερευνήσει μεγάλο αριθμό υπόπτων, συμπεριλαμβανομένων κρατικών αξιωματούχων, για εγκλήματα που σχετίζονται με την εκτέλεση συμβάσεων, συγχρηματοδοτούμενων από την ΕΕ, για την αποκατάσταση απομακρυσμένων συστημάτων ελέγχου της κυκλοφορίας και σηματοδότησης στο ελληνικό σιδηροδρομικό δίκτυο. 

Ωστόσο, το ελληνικό Σύνταγμα και ο νόμος 3126/2003 περί Ποινικής Ευθύνης Υπουργών προβλέπουν ότι μόνο το ελληνικό κοινοβούλιο έχει την εξουσία να διερευνά και να διώκει εν ενεργεία ή ακόμη και πρώην μέλη της ελληνικής κυβέρνησης. Ως εκ τούτου, η EPPO έπρεπε να χωρίσει την έρευνα, προκειμένου να παραπέμψει στο ελληνικό κοινοβούλιο το μέρος που αφορούσε την πιθανή ποινική ευθύνη των εμπλεκόμενων μελών της ελληνικής κυβέρνησης. 

Κατά την άποψή μας, αυτό περιορίζει σοβαρά την αρμοδιότητα της EPPO, κατά παράβαση του εφαρμοστέου δικαίου της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της αρχής της υπεροχής του δικαίου της ΕΕ, δεδομένου ότι ούτε η οδηγία PIF ούτε ο κανονισμός για την EPPO προβλέπουν εξαιρέσεις για διαφορετικές κατηγορίες προσώπων ή ειδική μεταχείριση». 

H επιστολή της Ευρωπαίας Εισαγγελέως προς τον τότε Ευρωπαίο Επίτροπο Δικαιοσύνης, Ντιντιέ Ρέιντερς (10/1/2024) – Πηγή: MIIR

Στην απάντησή του (14/2/2024) ο τότε Ευρωπαίος Επίτροπος αναγνωρίζει τις δυσκολίες και απαντά στο αίτημα της κας. Κοβέσι, που του ζητά να προβεί στις «κατάλληλες ενέργειες». Ο Ντιντιέ Ρέιντερς αναγνωρίζει επίσης πως η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα έπρεπε να μπορεί να διερευνά οποιονδήποτε ύποπτο για πράξεις που ζημιώνουν την ΕΕ, «ανεξαρτήτως της θέσης που κατέχει». 

«Λυπούμαι που διαβάζω για αυτές τις δυσκολίες. Η EPPO θα έπρεπε να ασκεί την αρμοδιότητά της όποτε συντελείται ένα έγκλημα που επηρεάζει τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, ανεξαρτήτως της θέσης που κατέχει ο φερόμενος δράστης. Η Επιτροπή θα εξετάσει προσεκτικά τα ζητήματα που θέσατε και θα αποφασίσει για την καλύτερη πορεία εφεξής, συμπεριλαμβάνοντας και το πλαίσιο μελλοντικών συζητήσεων με τα Κράτη-Μέλη.  

Πράγματι, όπως αναφέρθηκε και στην ακρόαση ενώπιον της Επιτροπής LIBE στις 23 Ιανουαρίου, θα επανέλθουμε στην έκθεση που μόλις ολοκληρώθηκε στο Συμβούλιο και με τα ξεχωριστά Κράτη-Μέλη. Η Επιτροπή θα αξιολογήσει εάν οι σχετικοί εθνικοί κανονισμοί είναι συμβατοί με το Άρθρο 29 του κανονισμού της EPPO για προνόμια και ασυλίες, που επίσης αναφέρετε στην επιστολή». 

Η επιστολή απάντησης του πρώην Ευρωπαίου Επιτρόπου Δικαιοσύνης, Ντινιέ Ρέιντερς προς την Ευρωπαία Εισαγγελέα (14/2/2024) – Πηγή: MIIR

Σε σχετικό ερώτημα του MIIR & της ΕφΣυν, εκπρόσωπος της Κομισιόν μας απάντησε:

«Η Επιτροπή παρακολουθεί τις σχετικές εξελίξεις σε όλα τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένης της Ελλάδας, στο πλαίσιο της ετήσιας Έκθεσης για το Κράτος Δικαίου. Στο κεφάλαιο για την Ελλάδα για το 2025 επισημαίνεται ότι καταβάλλονται προσπάθειες για να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη συμμετοχή της δικαιοσύνης στην εποπτεία του καθεστώτος ασυλίας των μελών της κυβέρνησης. Η Επιτροπή έχει ξεκινήσει διμερείς διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένης της Ελλάδας, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Επιπλέον, η Επιτροπή διενεργεί επί του παρόντος αξιολόγηση του κανονισμού της EPPO». 

Μια πιθανή αναθεώρηση του Άρθρου 86 

Η κυβέρνηση, μέσω του κυβερνητικού εκπροσώπου Παύλου Μαρινάκη, έχει τοποθετηθεί, δηλώνοντας πως δεν είναι δυνατή η παράκαμψη του Άρθρου 86 από την EPPO. Μόλις την περασμένη εβδομάδα ο Θεόδωρος Ρουσόπουλος, πρόεδρος της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης, δήλωσε πως θα απευθύνει επίσημη ερώτηση σχετικά με το Άρθρο 86 στην Επιτροπή της Βενετίας, το ανώτατο συμβουλευτικό όργανο της Ευρώπης σε ζητήματα συνταγματικού δικαίου, προκειμένου να γνωμοδοτήσει κατά πόσο το ισχύον πλαίσιο ανταποκρίνεται στις αρχές του κράτους δικαίου, της ισότητας απέναντι στον νόμο και της εμπιστοσύνης των πολιτών στους θεσμούς. 

Είναι βέβαιο πως μέχρι τις επόμενες εκλογές η συζήτηση για την αναθεώρηση του Συντάγματος θα φουντώσει, εντείνοντας την πολιτική πόλωση. Τι μορφή θα μπορούσε να πάρει λοιπόν μια ενδεχόμενη αναθεώρηση του Άρθρου 86 και κατά πόσο θα μπορούσε να απομακρυνθεί από τη Βουλή η διερεύνηση ποινικών ευθυνών υπουργών;

«Θεωρώ εξαιρετικά απλουστευτικό να χρεώνουμε όλα ‘τα κακώς κείμενα’ στο Σύνταγμα και στη Βουλή που αποφασίζει. Όσα παρατηρήσαμε πρόσφατα στην περίπτωση του πολύνεκρου σιδηροδρομικού δυστυχήματος στα Τέμπη αποτελούν εκδήλωση κακής εφαρμογής του Συντάγματος», τονίζει ο συνταγματολόγος κ. Ξηρός. «Ανήκω σε εκείνους που εξακολουθούν να υποστηρίζουν -για λόγους ιστορικούς, πολιτικούς και θεσμικούς- ότι η υπουργική ποινική ευθύνη δεν πρέπει να ερευνάται ερήμην της Βουλής», λέει και τάσσεται υπέρ μίας διάταξης αυξημένης τυπικής ισχύος της κοινοβουλευτικής φάσης της διαδικασίας. 

Κατά τον συνταγματολόγο κ. Καϊδατζή, το μεγάλο στοίχημα βρίσκεται στην τήρηση του Συντάγματος. «Το πρώτο που πρέπει να κάνουμε, είναι να απαιτήσουμε να τηρείται το Σύνταγμα και μετά να δούμε πως θα το αλλάξουμε. Εδώ έχουμε φτάσει σε σημείο να μην τηρείται το Σύνταγμα. Δεν λέω ότι είναι όλα καλώς καμωμένα, κάθε άλλο. Αλλά τα προβλήματα που υπάρχουν από το Άρθρο 86, μπορούν να διορθωθούν στον εκτελεστικό νόμο. Αν υπάρχει πραγματικά βούληση να αποδίδεται ποινική ευθύνη, από εκεί πρέπει να ξεκινήσουμε και να έχει άμεσο αποτέλεσμα αυτή η αλλαγή».

Όταν το θεσμικό φίλτρο έγινε ασπίδα εξουσίας

Ο πυρήνας της σκέψης του συνταγματικού νομοθέτη για το Άρθρο 86 ήταν ότι η εκάστοτε κυβέρνηση δεν πρέπει να είναι διαρκώς όμηρος της ποινικής δίωξης για τις πολιτικές της επιλογές. Η εμπλοκή της Βουλής θεωρήθηκε θεσμικό φίλτρο απέναντι στην ποινικοποίηση της πολιτικής αντιπαράθεσης. Αντί, ωστόσο, να αποτρέψει την ποινικοποίηση της πολιτικής, κατέληξε στην πράξη να πολιτικοποιεί την ποινική ευθύνη. Αντί να προστατεύει την πολιτική από τη Δικαιοσύνη, έφτασε να προστατεύει την εξουσία από τη λογοδοσία.

Και εδώ ακριβώς εδράζεται η κοινωνική δυσφορία, η ευρωπαϊκή κριτική, και η ανάγκη επαναθεμελίωσης της συζήτησης. Η επιστολή της Ευρωπαίας Εισαγγελέως πριν από δύο χρόνια που αποκαλύπτουμε σήμερα, πολύ πριν φουντώσει το κίνημα των Τεμπών ή εμφανιστεί το σκάνδαλο του ΟΠΕΚΕΠΕ, είναι ενδεικτική της πίεσης που δέχεται η κυβέρνηση, και ερμηνεύει εν μέρει τη στάση της να δεχτεί την αναθεώρηση του Άρθρου. Δεν την απαλλάσσει βέβαια από την αμφιλεγόμενη διαχείριση των συγκεκριμένων υποθέσεων, που οδηγεί τους πολίτες στο συμπέρασμα πως συντελείται απόπειρα συγκάλυψής τους.

Το ελληνικό μοντέλο με την εμπλοκή της Βουλής ως προϋπόθεση για ποινική δίωξη είναι πιο «πολιτικό» και πιο συγκεντρωτικό από αυτά των περισσοτέρων ευρωπαϊκών χωρών, όπου η δικαιοσύνη έχει ευρύτερη αρμοδιότητα να διώκει υπουργούς χωρίς τελική πολιτική έγκριση. Είναι δεδομένο ότι αν δεν υπήρχε το Άρθρο 86, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα είχε μεγαλύτερη ευχέρεια δράσης σε υποθέσεις όπως των Τεμπών και του ΟΠΕΚΕΠΕ που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της, αλλά η πολιτική επιρροή και οι θεσμικές στρεβλώσεις δεν θα εξαφανίζονταν. Το πρόβλημα ενδεχομένως θα μετατοπιζόταν, αλλά δε θα λυνόταν εντελώς, καθώς η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δεν μπορεί να κινηθεί για κάθε σκάνδαλο εξουσίας ούτε φυσικά να «υποκαταστήσει» συνολικά την εθνική ποινική Δικαιοσύνη. 

Η άτυπη ασυλία στην ευθύνη υπουργών στην Ευρώπη

Από την επιστολή της Ευρωπαίας Εισαγγελέως είναι σαφές πως εντοπίζεται σε αρκετά ακόμη κράτη ζήτημα άτυπης ασυλίας στη διερεύνηση της ποινικής ευθύνης υπουργών. Πρόσφατη αναφορά της Διεθνούς Διαφάνειας σημειώνει πως είναι σύνηθες στα κράτη του ΟΟΣΑ οι διαδικασίες μομφής υπουργών να έχουν μία «πολιτική» διάσταση, συνήθως με την εμπλοκή του κοινοβουλίου, που «μπορούν να δυσχεράνουν την έναρξη ερευνών ή διώξεων». Αυτό κατά την Επιτροπή της Βενετίας μπορεί στην πράξη να λειτουργήσει ως «ένα είδος διαδικαστικής ασυλίας, η οποία αποτελεί επίσης πρόκληση στο πλαίσιο του κράτους δικαίου». 

Σύμφωνα με τον συνταγματολόγο κ. Ξηρό, καταγράφεται πλέον διεθνώς μία τάση «προς την κατεύθυνση της κυρίως ή της πλήρους δικαστικοποίησής» της υπουργικής ποινικής ευθύνης. «Η Βουλή σιγά-σιγά περιθωριοποιείται ή της καταλείπεται λόγος μόνο στην περίπτωση ειδικών κατηγοριών αξιόποινων πράξεων σε ό,τι αφορά την εκκίνηση της διαδικασίας. Για τη διερεύνηση και τον καταλογισμό της υπουργικής ποινικής ευθύνης υπάρχουν χώρες -είναι σαφώς λιγότερες- που επιλαμβάνεται η Βουλή, άλλες που επιλαμβάνεται η δικαιοσύνη, και άλλες που εγκαθιδρύουν σώμα μεικτής σύνθεσης». 

Ισπανία
Το Σύνταγμα της Ισπανίας ορίζει ότι τα μέλη της κυβέρνησης αντιμετωπίζουν ποινική ευθύνη βάσει κοινών διατάξεων, ενώ η Βουλή εμπλέκεται μόνο όταν το φερόμενο αδίκημα αφορά προδοσία ή ενέργειες που απειλούν την ασφάλεια του κράτους. Αρκετοί υπουργοί στην Ισπανία έχουν καταδικαστεί, όπως οι Jaume Matas, υπουργός Περιβάλλοντος (2000) που καταδικάστηκε για διαφθορά, και Rodrigo Rato, υπουργός Οικονομίας (1996) που καταδικάστηκε για οικονομικά εγκλήματα. Πρόσφατα ο διωκόμενος για διαφθορά José Luis Ábalos, πρώην υπουργός Μεταφορών (2018-2021), έγινε ο πρώτος εν ενεργεία Ισπανός βουλευτής που τέθηκε σε προδικαστική κράτηση λόγω κινδύνου διαφυγής.

Ρουμανία
Για τη δίωξη ποινικών ευθυνών υπουργών στη Ρουμανία είναι απαραίτητη η έγκριση σχετικής εισαγγελικής παραγγελίας από τη Γερουσία ή τη Βουλή, μέσω μυστικής ψηφοφορίας, ή η έγκριση του Ρουμάνου προέδρου για μη εκλεγμένους υπουργούς. Σύμφωνα με την Εθνική Διεύθυνση Καταπολέμησης της Διαφθοράς (DNA), από το 2019 κανένα αίτημα για την έγκριση ποινικής έρευνας δεν έχει απορριφθεί. Επίσης, από το 2005 διερευνήθηκαν 36 υπουργοί, 16 εκ των οποίων καταδικάστηκαν, ενώ άλλοι 5 βρίσκονται σε δίκη. «Υπήρχε μια εποχή που το Κοινοβούλιο εμπόδιζε συχνά τις εισαγγελικές παραγγελίες και η άρση ασυλίας αντιμετωπιζόταν πολιτικά. Σήμερα το νομικό πλαίσιο και η κοινοβουλευτική πρακτική είναι ευθυγραμμισμένα με τα ευρωπαϊκά πρότυπα», επισημαίνει στο HotNews η πρώην υπουργός Δικαιοσύνης Alina Gorghiu. 

Γαλλία
Στη Γαλλία, όπου πρόσφατα είδαμε τη σύντομη φυλάκιση του πρώην προέδρου Νικολά Σαρκοζί, η ποινική δίωξη κατά υπουργών εκκινεί κατά τις κοινές ποινικές διατάξεις, ωστόσο τα μέλη κυβέρνησης δικάζονται από ειδικό δικαστήριο (Cour de justice de la République). Ο ρόλος της Βουλής περιορίζεται στην έγκριση της σύνθεσης του αρμόδιου Δικαστηρίου. 

Ιταλία
Στην Ιταλία η ποινική δίωξη ασκείται από τη δικαστική εξουσία και ο ρόλος του Κοινοβουλίου περιορίζεται στη δυνατότητα να σταματήσει τη διαδικασία σε πολύ συγκεκριμένες περιπτώσεις. Βάσει του άρθρου 96 του Συντάγματος και του εκτελεστικού νόμου 1/1989, ο πρωθυπουργός και οι υπουργοί «υπόκεινται σε κοινές διατάξεις για αδικήματα που διαπράττονται κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, με την επιφύλαξη της έγκρισης από τη Γερουσία ή τη Βουλή των Αντιπροσώπων». Οι συσχετισμοί στο ιταλικό κοινοβούλιο, ωστόσο, επηρεάζουν την ποινική διερεύνηση υπουργικών ευθυνών. 

Βουλγαρία
Οι υπουργοί στη Βουλγαρία δεν έχουν κάποια κοινοβουλευτική προστασία από ποινικές διώξεις και μπορούν να συλληφθούν και να δικαστούν βάσει κοινών ποινικών διατάξεων. Αυτό έχει οδηγήσει σε πολυάριθμες διώξεις, αν και συνήθως ξεκινούν αφότου ένας υπουργός αποχωρήσει από το αξίωμά του. Το δικαστικό σύστημα της χώρας, ωστόσο, μοιάζει να λειτουργεί με έναν πολιτικοποιημένο τρόπο, ενώ οι καταδικαστικές αποφάσεις κατά πρώην υπουργών είναι ελάχιστες. 

* Το άρθρο γράφτηκε στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού προγράμματος PULSE, στο oποίο συμμετέχει κατ’ αποκλειστικότητα η «Εφ.Συν.».  Συνεργάστηκαν οι Beatriz Parera/El Confidencial (El Confidencial – Ισπανία), Lorenzo Ferrari (OBCT – Ιταλία),  Krasen Nikolov & Samuil Dimitrov (Mediapool – Βουλγαρία) και Simona Voicu (HotNews.ro – Ρουμανία).  Πηγή φωτογραφιών: European Parliament – EU, Pixabay.