Ο ρόλος της διαφάνειας στη δασοπυροπροστασία

Οι καταστροφικές πυρκαγιές που ξέσπασαν στην ελληνική επικράτεια το καλοκαίρι του 2021 θα καταλογογραφηθούν στο τέλος του έτους στο αρχείο συμβάντων για τις δασικές πυρκαγιές που τηρεί το Πυροσβεστικό Σώμα με την υποχρέωση του ν. 4305/2014. Το «ήπιο» 2020 καταγράφηκαν 11.799 συμβάντα δασικών πυρκαγιών σε όλη την επικράτεια, αφήνοντας πίσω τους 167.000 στρέμματα καμένων δασών και δασικών εκτάσεων. Μόνο μέσα σε μία εβδομάδα του φετινού Αυγούστου κάηκαν περισσότερα από 1.200.000 στρέμματα σε όλη τη χώρα…

«Η γυναίκα του Καίσαρα δεν αρκεί να είναι τίμια, πρέπει και να φαίνεται τίμια». Πόσο όμως το καταφέρνουμε αυτό στη χώρα μας σε σύγκριση με άλλες χώρες όσον αφορά το κόστος πρόληψης και καταστολής δασικών πυρκαγιών;

Tο Mεσογειακό Ινστιτούτο Ερευνητικής Δημοσιογραφίας (MIIR) προσπαθεί να απαντήσει το παραπάνω ερώτημα  ερευνώντας την καταγραφή των πόρων που δαπανά η χώρα για την πρόληψη αλλά και την καταστολή δασικών πυρκαγιών, και η οποία υλοποιείται με το WWF Ελλάς στο πλαίσιο του προγράμματος Active Citizens Fund των EEA Grants.

Θα περίμενε κανείς ότι μετά από μεγάλες καταστροφές όπως το 2007 και το 2018 αλλά και τις φετινές, θα άλλαζε συνολικά ο τρόπος με τον οποίο διαχειριζόμαστε τις δασικές πυρκαγιές και κυρίως ο τρόπος με τον οποίο δίνουμε σαφή εικόνα για τις αποφάσεις και τον τρόπο λήψης τους. Και τα οικονομικά στοιχεία παίζουν τεράστιο ρόλο σε αυτό. Η αποτελεσματική κατανομή και η διαθεσιμότητα των πόρων θα πρέπει επίσης να συμβαδίζει με το ολοένα αυξανόμενο πρόβλημα των δασικών πυρκαγιών, και ειδικά λόγω των προκλήσεων που προσθέτει η κλιματική αλλαγή. Καθώς οι κυβερνήσεις δεν έχουν απεριόριστους πόρους για τις δασικές πυρκαγιές θα πρέπει να εφαρμόσουν ένα σύστημα που θα πετύχει το μεγαλύτερο δυνατό αποτέλεσμα με το μικρότερο δυνατό κόστος. H ισορροπία μεταξύ κόστους και οφέλους αποδεικνύει την αποτελεσματικότητα των δράσεων της διοίκησης και δημιουργεί ένα αίσθημα στους πολίτες ότι τα χρήματα τους δεν πάνε σε ένα βαρέλι δίχως πάτο.

Η υποχρέωση τήρησης αρχείου συμβάντων  πυρκαγιών και των εκτάσεων τους από το Πυροσβεστικό Σώμα βάσει του ν.4305/2014  είναι μόνο ένα ελάχιστο προαπαιτούμενο για τη διαμόρφωση και τη χρηματοδότηση των πολιτικών που εστιάζουν στην πρόληψη και την καταστολή τους, καθώς γίνεται ορατό το εύρος και η περιοδικότητα του φαινομένου. Η απλή παρουσίαση αποτελεσμάτων περιστατικών και καμένων εκτάσεων από μόνη της δεν αρκεί για να μετρήσουμε την αποτελεσματικότητα ενός συστήματος.

Παγκοσμίως, παρατηρείται μία ανησυχητική τάση αύξησης της έντασης των περιστατικών δασικών πυρκαγιών, οφειλόμενη στις υψηλές θερμοκρασίες που επιφέρει η κλιματική αλλαγή και στην περίσσεια της καύσιμης ύλης που προκύπτει, μεταξύ άλλων, από τις σύγχρονες αγροτικές πρακτικές και τις αλλαγές χρήσεων γης. Έτσι στις Ηνωμένες Πολιτείες το κόστος της δασοπυροπροστασίας (πρόληψη και καταστολή) τη δεκαετία του 1990 ήταν μικρότερο του 1 δισ. δολαρίων ετησίως, για να ανέλθει από το 2002 και εξής σε περισσότερα από 3 δισεκατομμύρια. Η αύξηση του προϋπολογισμού, αν και επιβεβλημένη, δεν είναι από μόνη της επαρκής λύση για τον περιορισμό των καταστροφικών πυρκαγιών. Η πολιτεία της Καλιφόρνια στις ΗΠΑ βρίσκεται εδώ και χρόνια αντιμέτωπη με μερικές από τις πιο φονικές και περιβαλλοντικά επιζήμιες δασικές πυρκαγιές στον πλανήτη. Η πύρινη κόλαση που κατέστρεψε την πόλη Paradise το 2018, αφήνοντας πίσω της 85 θύματα, αλλά και η φωτιά που κατέκαψε περισσότερο από 1 εκατομμύριο εκτάρια γης το 2020, καθώς και η φετινή πυρκαγιά “Caldor”, αποτελούν ενδεικτικά παραδείγματα των επικίνδυνων και επιζήμιων δασικών πυρκαγιών που καλούνται οι αρχές να καταστείλουν. Οι αποφάσεις για την πυροπροστασία επηρεάζονται από την κεντρική πολιτική των ΗΠΑ, που ορίζει ότι οι δράσεις πρόληψης και καταστολής δασικών πυρκαγιών χρηματοδοτούνται από την Ομοσπονδιακή Δασική Υπηρεσία με βάση το μέσο οικονομικό κόστος της προηγούμενης δεκαετίας. Βάσει αυτού συντάσσεται ο προϋπολογισμός από το Τμήμα Εσωτερικών και το Γραφείο Δασικών Πυρκαγιών της Πολιτείας της Καλιφόρνια. Η κυβέρνηση της Καλιφόρνια εκδίδει ετήσια αναφορά με τα στατιστικά των δασικών πυρκαγιών χωρίς να περιλαμβάνει οικονομική ανάλυση, αφού στην πολιτεία δεν υπάρχει σχετικό νομικά δεσμευτικό πλαίσιο διαφάνειας και λογοδοσίας. Τα αποτελέσματα της πολιτικής αυτής γίνονται ορατά, αφού η πολιτεία μοιάζει ανήμπορη να αντιμετωπίσει προς το παρόν τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής. Για την περίπτωση των ΗΠΑ υπάρχει και Ομοσπονδιακή νομοθεσία αποκλειστικά για τα θέματα χρηματοδότησης δασικών πυρκαγιών (Wildfire Disaster Funding Act). Θεσπίστηκε προκειμένου να μην απομυζώνται πόροι από άλλες πηγές εις βάρος άλλων δράσεων δασικής και περιβαλλοντικής προστασίας.

Πολλά μοντέλα υπολογισμού του μελλοντικού κόστους πρόληψης και αντιμετώπισης δασικών πυρκαγιών, όπως και το ελληνικό, βασίζονται κατά κύριο λόγο στα ιστορικά δεδομένα των πυρκαγιών και του κόστους την τελευταία δεκαετία ή την τελευταία χρονιά και δεν συμβαδίζουν με μελλοντικά σενάρια σχετικά με την επίδραση της κλιματικής αλλαγής και της αλλαγής συμπεριφοράς των δασικών πυρκαγιών.

Στην Ελλάδα σήμερα, το συνολικό κόστος καταστολής (από όλα τα χρηματοδοτικά εργαλεία και φορείς) για το 2020 υπολογίζεται στα 169.000.000 ευρώ,  ενώ της πρόληψης μόνο στα 72.000.000 ευρώ, τα οποία κατά κύριο λόγο αφορούν το κόστος της εμπλοκής του Πυροσβεστικού Σώματος και των Ενόπλων Δυνάμεων. Το αυξημένο κόστος της καταστολής σε σχέση με την πρόληψη, αποτελεί ένα πρώτο προβληματικό σημείο της οικονομικής διαχείρισης της δασοπυροπροστασίας. Όπως έχουμε ξαναγράψει, στρεβλά κριτήρια χρηματοδότησης έχουν ως αποτέλεσμα να δίνονται μεγαλύτερες οικονομικές ενισχύσεις  για τη δασοπυροπροστασία σε δήμους που δεν έχουν στην επικράτειά τους μεγάλες δασικές εκτάσεις, εις βάρος άλλων που αντιμετωπίζουν αυξημένη επικινδυνότητα για καταστροφικές πυρκαγιές.

Απαραίτητη προϋπόθεση για την κατανόηση της αποτελεσματικότητας των υπαρχουσών στρατηγικών αντιμετώπισης των πυρκαγιών είναι η διαφάνεια. Έτσι επιχειρήσαμε να συγκρίνουμε πρακτικές διαχείρισης των οικονομικών των πυρκαγιών, χωρών που φέρουν ομοιότητες με την Ελλάδα και αντιμετωπίζουν παρόμοια προβλήματα.

Οι τομείς σύγκρισης μεταξύ έντεκα κρατών (Αυστραλία, Βολιβία, Βουλγαρία, Πολιτεία της Καλιφόρνια/ΗΠΑ, Κύπρος, Γαλλία, Ιταλία, Πορτογαλία, Ρουμανία, Ισπανία και Τουρκία) αφορούσαν σε πρακτικές που σχετίζονται με τη δημοσίευση εθνικών αναφορών που αφορούν την ανάλυση των οικονομικών της δασοπυροπροστασίας ως προς την πρόληψη και την καταστολή, αλλά και την κουλτούρα διαφάνειας και λογοδοσίας που υπάρχει στις υπό εξέταση χώρες. Η Ισπανία φαίνεται πως είναι η χώρα που συγκεντρώνει τις περισσότερες βέλτιστες πρακτικές στον τομέα, καθώς δημοσιεύει στον ιστότοπο του Υπουργείου Οικολογικής Μετάβασης την αναλυτική ετήσια αναφορά για τα οικονομικά των δασικών πυρκαγιών που περιλαμβάνει νομικές, επιχειρησιακές και οικονομικές παραμέτρους, ενώ είναι δημόσια και εύκολα προσβάσιμη στο κοινό. Περιλαμβάνει επίσης στατιστικές αναλύσεις και επικαιροποιημένες εκθέσεις τοπικών φορέων.  Η αναφορά αυτή πληροί τα κριτήρια της έρευνας: 1. να εκδίδεται σε ετήσια βάση, 2. να είναι δημόσια και εύκολα προσβάσιμη στο κοινό και 3. να περιλαμβάνει συγκεκριμένα οικονομικά στοιχεία και αναλύσεις για τα οικονομικά της πρόληψης και καταστολής δασικών πυρκαγιών. Στη σωστή κατεύθυνση και η Τουρκία που -παρά το συνολικότερο έλλειμμα διαφάνειας- φαίνεται πως δημοσιεύει στοιχεία για εσωτερική, διοικητική χρήση των εμπλεκόμενων φορέων στη δασοπυροπροστασία καθώς δεσμεύεται για αυτό από την εσωτερική της νομοθεσία. Η γενική αυτή υποχρέωση περιλαμβάνει και απολογισμό για τον προϋπολογισμό και τον σχεδιασμό για την πρόληψη και καταστολή δασικών πυρκαγιών.

Στην Ελλάδα, η νομοθεσία (ειδικά μετά την ενσωμάτωση της Οδηγίας 2013/37) ενθαρρύνει τη διαφάνεια προβλέποντας τη δημοσίευση εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων σχετικά με τις δημόσιες πολιτικές. Δεν διευκρινίζεται ωστόσο το είδος των πληροφοριών που είναι κάθε φορά κρίσιμες για έναν τομέα. Έτσι, ενώ σε πολλές περιπτώσεις οι φορείς συμμορφώνονται τυπικά με τις κείμενες διατάξεις, το είδος της πληροφορίας που παρέχεται δεν επαρκεί για την κατανόηση της ενδεχόμενης κακής διαχείρισης των πόρων που δαπανώνται για την πρόληψη και καταστολή των δασικών πυρκαγιών. Τα οικονομικά στοιχεία δεν είναι σε πολλές περιπτώσεις δημόσια διαθέσιμα και η απόκτηση τους είναι από δύσκολη ως και αδύνατη ακόμα και με συγκεκριμένα αιτήματα πληροφοριών. Την απουσία αυτών των δεδομένων διαπιστώνει άλλωστε και η Έκθεση Goldhammer (που ολοκληρώθηκε μετά την καταστροφική πυρκαγιά στο Μάτι το 2018) όπως χαρακτηριστικά αναφέρει: «Δεν έχει υπάρξει μια ολοκληρωμένη μελέτη -με βάση το υπάρχον σύστημα- που να καθορίζει το ελάχιστο, το ιδανικό και το μέγιστο επίπεδο προϋπολογισμού, που αξιοποιούμενος κατάλληλα θα μπορεί να επιτύχει ένα καθορισμένο επίπεδο αποτελέσματος (π.χ. ετήσια μέση καιγόμενη έκταση). Σε συνέχεια της ανωτέρω έλλειψης, οι διατιθέμενες πιστώσεις για τη διαχείριση των πυρκαγιών δασών και υπαίθρου ορίζονται ως προς το συνολικό ύψος και κατανέμονται χωρίς σαφή αντικειμενικά κριτήρια, με βάση υποκειμενικές προσεγγίσεις/αντιλήψεις πολιτικών στελεχών, συγκυρίες όπως πολιτικές πιέσεις για προσλήψεις με κοινωνικά κριτήρια, πίεση προερχόμενη από καταστροφές, συσχετισμοί δυνάμεων και επιρροής φορέων, οικονομική δυσπραγία του κράτους, κ.λπ.»

Από τις χώρες του δείγματος προκύπτει ότι η Ελλάδα δεν είναι η μόνη χώρα με έλλειψη στοχευμένης πληροφόρησης του κοινού. Εθνική αναφορά σχετικά με τα οικονομικά της δασοπυροπροστασίας και δασοπυρόσβεσης δημοσιεύουν μόνο η Ισπανία και η Τουρκία, ενώ στατιστικά των πυρκαγιών και κάποια γενικά οικονομικά στοιχεία είναι διαθέσιμα για ορισμένες χώρες μέσω του Ευρωπαϊκού Πληροφοριακού συστήματος για τις δασικές πυρκαγιές (EFFIS). Μόνο η Τουρκία και σε περιορισμένο βαθμό η Γαλλία προχωρούν και σε περαιτέρω ανάλυση της σχέσης κόστους-οφέλους σχετικά με τον τρόπο που δαπανώνται οι διατιθέμενοι πόροι, ενώ η Βουλγαρία, η Ισπανία και η Κύπρος έχουν νομική υποχρέωση να το πράττουν, άρα προφανώς παραβαίνουν την ίδια τη νομοθεσία τους.

Αν και για τις περισσότερες χώρες ο γλωσσικός περιορισμός δεν επιτρέπει την ανάλυση στοιχείων που είναι δημόσια διαθέσιμα, η περίπτωση της Κύπρου προσφέρεται για σύντομη ανασκόπηση: σε αυτό το μικρό ευρωπαϊκό κράτος σημειώθηκαν τη διετία 2018-2019 συνολικά 230 δασικές πυρκαγιές, ενώ τόσο πέρυσι όσο και φέτος μεγάλες φωτιές έχουν καταφέρει να πληγώσουν τους δασικούς πνεύμονες του νησιού. Η Κυπριακή κυβέρνηση λαμβάνει σοβαρά υπόψη της την απειλή των πυρκαγιών και μέσω του Τμήματος Δασών του Υπουργείου Γεωργίας, Ανάπτυξης Υπαίθρου και Περιβάλλοντος χαράσσει τον στρατηγικό σχεδιασμό πρόληψης, που ρίχνει σημαντικό βάρος στις δράσεις ενημέρωσης και ευαισθητοποίησης των κατοίκων της χώρας. Η σύνταξη ετήσιου προϋπολογισμού πρόληψης και καταστολής και η διαμόρφωση ετήσιας οικονομικής αναφοράς πραγματοποιείται βάσει αυτού του σχεδιασμού από το Τμήμα Δασών, αλλά και συγκεκριμένων λογιστικών οδηγιών από το Κυπριακό Λογιστήριο του Κράτους, χωρίς ωστόσο να περιλαμβάνει κάποια ανάλυση κόστους-οφέλους που να βοηθά στην εκτίμηση της αποτελεσματικότητας των πόρων, ενώ απουσιάζουν και νομικά δεσμευτικοί κανόνες διαφάνειας και λογοδοσίας. Παρόλα αυτά, τα κριτήρια που διαμορφώνουν την κατανομή των πόρων προκύπτουν μέσα από μία διαδικασία που συμπεριλαμβάνει την εθνική ηγεσία της χώρας, αφού απαιτείται η έγκριση του ετήσιου οικονομικού σχεδιασμού από το Υπουργικό Συμβούλιο και η ψήφιση από το Κυπριακό Κοινοβούλιο. Για τον σχεδιασμό του Τμήματος Δασών προετοιμάζεται κάθε χρόνο μία μελέτη σκοπιμότητας που περιλαμβάνει τους στόχους για τη διαχείριση των πυρκαγιών. Οι προκαθορισμένοι στόχοι μπορεί να μην καθιστούν εύκολη την προσαρμογή σε πιθανές έκτακτες καταστάσεις, ωστόσο η εκπόνηση της μελέτης σκοπιμότητας μοιάζει να συμβάλει στην ορθή διαχείριση της πρόληψης και της καταστολής, καθώς και την αποτελεσματική σύνδεση του σχεδιασμού με την πράξη στο πεδίο, που πολλές φορές είναι το κρίσιμο ζητούμενο.

Από την έρευνα προκύπτει επίσης ότι τα υπό εξέταση κράτη έχουν διαφορετικές νομοθετικές προσεγγίσεις όσον αφορά την υποχρέωση σε διαφάνεια και λογοδοσία σχετικά με τα ζητήματα των δασικών πυρκαγιών. Γενικό συμπέρασμα είναι πως η (κακή) πρακτική προκύπτει από το νομοθετικό κενό. Για τις περισσότερες υπό εξέταση χώρες, το νομικό κενό για τη διαφάνεια και τη λογοδοσία αποτελεί τη βάση για τη μη εδραίωση καλών πρακτικών.

Η σημασία της πρόληψης

Η ανάγκη για καλές πρακτικές διαφάνειας και λογοδοσίας δεν υπογραμμίζεται μόνο για να ικανοποιηθεί το αίτημα των πολιτών να γνωρίζουν πού πηγαίνουν τα χρήματά τους -για να το πούμε με απλά λόγια. Η δημοσίευση στοιχείων που αφορούν κυρίως τις στρατηγικές πρόληψης και καταστολής και τη χρηματοδότηση των σχετιζόμενων ενεργειών είναι το πρώτο βήμα για να καταλάβουμε τι πηγαίνει προοδευτικά λάθος με τις πυρκαγιές.

Το ΜΙΙR αναζήτησε πληροφορίες για τις μεθόδους πρόληψης και καταστολής σε χώρες που έχουν κοινά στοιχεία με την Ελλάδα, παρόμοιες περιβαλλοντικές συνθήκες ή αντιμετωπίζουν υψηλό κίνδυνο πυρκαγιάς για άλλους λόγους. Χώρες όπως η Κροατία, το Ισραήλ, η Χιλή και η Νότιος Αφρική έρχονται ολοένα και περισσότερο αντιμέτωπες με καταστροφικές πυρκαγιές για τα οικοσυστήματά τους αλλά για και την ανθρώπινη διαβίωση και δραστηριότητα στις ζώνες μίξης δασών και οικισμών (Wildland Urban Interface).

Στα δημόσια διαθέσιμα στοιχεία για τις χώρες αυτές γίνεται φανερή η έλλειψη επάρκειας δεδομένων για τη χάραξη αποτελεσματικότερων στρατηγικών πρόληψης (Ισραήλ), ο συνεπακόλουθος μικρός βαθμός ενημέρωσης και ευαισθητοποίησης των τοπικών κοινωνιών (Χιλή) και η ανάγκη για μελέτη και εδραίωση πρόσθετων πρακτικών πρόληψης, όπως η χρήση προδιαγεγραμμένου πυρός (Νότιος Αφρική).

Γίνεται ευρέως αποδεκτό από το σύνολο των στοιχείων που μελετήσαμε για την αντιμετώπιση των πυρκαγιών, πως το στοίχημα είναι η ανάπτυξη δράσεων πρόληψης. Η καταστολή αποτελεί το τελευταίο χαρτί στη μάχη με τη φωτιά και μπορεί συχνά να γίνει το προκάλυμμα για την εξυπηρέτηση άλλων οικονομικών συμφερόντων (π.χ. δημόσιες συμβάσεις για εξοπλισμό). Οι αιτίες πρόκλησης πυρκαγιών (η διαθέσιμη καύσιμη ύλη, το κλίμα) έχουν καταγραφεί από όλες τις χώρες, μαζί με τους ανθρώπινους παράγοντες (την ακούσια, την εκούσια και την πρόκληση πυρκαγιάς λόγω αμέλειας) και οι λύσεις που έχουν διατυπωθεί συμπεριλαμβάνουν την ενδυνάμωση των τοπικών κοινωνιών με καλύτερη πληροφόρηση και ανάληψη δράσης, αλλά και ένα σύνολο ενεργειών από την Πολιτεία, όπως η δασική διαχείριση, η χρήση δορυφορικών συστημάτων και τεχνολογίας για έγκαιρη προειδοποίηση, η συστηματική παρουσία εκπαιδευμένου προσωπικού (εθελοντών και μη) σε δασικές περιοχές κ.α. Τα ερωτήματα που προκύπτουν είναι: κατά πόσο αυτά ήδη εφαρμόζονται; Πόσα χρήματα θα εξοικονομούνταν εάν αυτά ήταν παγιωμένες πρακτικές που ενθαρρύνει η Πολιτεία; Δεν θα ήταν ορθότερο να επενδύσουμε στην πρόληψη δημιουργώντας παράλληλα και νέες οικονομικές δραστηριότητας παρά να δίνουμε το βάρος στην καταστολή και εν τέλει να πληρώνουμε τεράστια ποσά στην αποκατάσταση φυσικού περιβάλλοντος και περιουσιών;

Η συχνότητα και η σφοδρότητα των πυρκαγιών πλέον, δεν δημιουργούν περιθώρια για περισυλλογή και ανασύνταξη, κάνοντας επιτακτική την ανάγκη να μπορούμε όλοι να έχουμε πρόσβαση σε μία αναλυτική εθνική αναφορά για τα οικονομικά των δασικών πυρκαγιών. H συνολική οικονομοτεχνική ανάλυση των αναγκών πρόληψης και καταστολής, η τεκμηρίωση τους και η αιτιολόγηση τους σε βάθος χρόνου είναι ο μόνος δρόμος για την ορθολογική κατανομή των πόρων και βασικός πυλώνας για την βελτίωση τους συστήματος δασοπυροπροστασίας.

Το έργο με τίτλο «Ενίσχυση της διαφάνειας και λογοδοσίας στη χρηματοδότηση της πρόληψης και της καταστολής των δασικών πυρκαγιών με τη συμβολή της κοινωνίας των πολιτών» υλοποιείται στο πλαίσιο του προγράμματος Active citizens fund, με φορέα υλοποίησης το WWF Ελλάς και εταίρο το Μεσογειακό Ινστιτούτο Ερευνητικής Δημοσιογραφίας (MIIR).

Το πρόγραμμα Active citizens fund, ύψους € 12εκ, χρηματοδοτείται από την Ισλανδία, το Λιχτενστάιν και τη Νορβηγία και είναι μέρος του χρηματοδοτικού μηχανισμού του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ) περιόδου 2014 – 2021. Στοχεύει στην ενδυνάμωση και την ενίσχυση της βιωσιμότητας της κοινωνίας των πολιτών και στην ανάδειξη του ρόλου της στην προαγωγή των δημοκρατικών διαδικασιών, στην ενίσχυση της συμμετοχής των πολιτών στα κοινά και στην προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Τη διαχείριση της επιχορήγησης του προγράμματος Active citizens fund για την Ελλάδα έχουν αναλάβει από κοινού το Ίδρυμα Μποδοσάκη και το SolidarityNow.